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TEXTES : ACTUALITES

La question prioritaire de constitutionnalité est compatible avec le droit communautaire (Jurisprudence CJUE, 22 juin 2010)


La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est en effet prononcée sur la question prioritaire de constitutionnalité. Elle avait été saisie, le 16 avril dernier, d’une question préjudicielle par la Cour de cassation aux fins de savoir si la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité était valide au regard du droit communautaire. Elle a répondu positivement dans sa décision du 22 juin 2010 (Aziz Melki et Sélim Abdeli, aff. jointes C-188/10 et C-189/10).


La Cour de justice de l’Union européenne, dans sa décision du 22 juin 2010 (Aziz Melki et Sélim Abdeli, aff. jointes C-188/10 et C-189/10), a répondu à la question préjudicielle dont elle avait été saisie en urgence par la Cour de cassation le 16 avril 2010.

La question prioritaire de constitutionnalité est compatible avec le droit communautaire (Jurisprudence CJUE, 22 juin 2010)
Cette question préjudicielle comportait deux volets relatifs à la validité avec le droit de l’Union européenne :

● de la question prioritaire de constitutionnalité

● de l’art. 78-2 al. 4 du CPP permettant de contrôler l'identité de toute personne dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention d'application de l'accord de Schengen.

Validité avec le droit de l’Union européenne de l’art. 78-2 al. 4 du Code de Procédure Pénale

En premier lieu, la question préjudicielle adressée à la CJUE cherchait à déterminer si le droit de l'Union (art. 67 TFUE), qui prévoit l'absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures, s’oppose à l’article 78-2 al. 4 du code de procédure pénale qui permet aux autorités de police de contrôler l'identité de toute personne dans une zone de 20 kilomètres à partir de la frontière terrestre de la France avec les États parties à la convention d'application de l'accord de Schengen (CAAS).

● La CJUE relève que le règlement n° 562/2006 prévoit, d’une part, la suppression des contrôles aux frontières intérieures et, d’autre part, que cette suppression ne porte pas atteinte à l’exercice des compétences de police à l’intérieur du territoire d’un État membre dans la mesure où l’exercice de ces compétences n’a pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières.

● Aux termes de l’article 20 de ce règlement, les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité. L’article 2, point 10, de ce règlement précise que les « vérifications aux frontières » désignent les vérifications effectuées aux points de passage frontaliers afin de s’assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire des États membres ou à le quitter (points 66-67).

● La Cour observe que les contrôles prévus à l’article 78-2 al. 4 du code de procédure pénale sont effectués non pas « aux frontières », mais à l’intérieur du territoire national et qu’ils sont indépendants du franchissement de la frontière par la personne contrôlée. En particulier, ils ne sont pas effectués au moment du franchissement de la frontière. Ainsi, ces contrôles constituent non pas des « vérifications aux frontières » interdites par l’article 20 du règlement n° 562/2006, mais des vérifications à l’intérieur du territoire d’un État membre, visées par l’article 21 dudit règlement.

● Dans cette perspective, la Cour considère que les contrôles d'identité autorisés par l’article 78-2 al. 4 du code de procédure pénale n’ont pas le même objectif que celui des contrôles aux frontières qui visent, d'une part, à s'assurer que les personnes peuvent être autorisées à entrer sur le territoire d'un État membre ou à le quitter et, d'autre part, à empêcher les personnes de se soustraire aux vérifications aux frontières.

● Cependant, la CJUE a retenu que, « s'agissant des contrôles à bord d'un train effectuant une liaison internationale et sur une autoroute à péage », l’article 78-2 al. 4 du code de procédure pénale prévoit « des règles particulières relatives à son champ d'application territorial, élément qui pourrait, quant à lui, constituer un indice pour l'existence d'un tel effet équivalent » (point 72). Elle ajoute que l’article précité, « qui autorise des contrôles indépendamment du comportement de la personne concernée et de circonstances particulières établissant un risque d’atteinte à l’ordre public, ne contient ni précisions ni limitations de la compétence ainsi accordée, notamment relatives à l’intensité et à la fréquence des contrôles pouvant être effectués sur cette base juridique, ayant pour objet d’éviter que l’application pratique de cette compétence par les autorités compétentes aboutisse à des contrôles ayant un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières » au sens de l’article 21 du règlement n° 562/2006 (point 73).

● Dans ces conditions, l’article 78-2 al. 4 du code de procédure pénale viole le droit de l’Union européenne dès lors que ce droit s'oppose à « une législation nationale conférant aux autorités de police de l'État membre concerné la compétence de contrôler, uniquement dans une zone de 20 kilomètres à partir de sa frontière terrestre, l'identité de toute personne afin de vérifier qu'elle respecte les obligations de détention, de port et de présentation des titres et des documents prévus par la loi, sans garantir, à défaut d'encadrement nécessaire, que l'exercice pratique de cette compétence ne puisse pas revêtir un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières » (point 75).

Compatibilité de la question prioritaire de constitutionnalité avec le droit de l’Union européenne

En second lieu, la question préjudicielle visait la compatibilité de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC, article 61-1 de la Constitution) avec le droit de l’Union européenne qui impose, pour son application effective et homogène, que les juridictions nationales puissent saisir la CJUE afin de solliciter une interprétation du droit de l'Union, notamment pour vérifier la conformité de leur législation nationale avec ce droit.

● La Cour de cassation considérait que le mécanisme de la QPC et son caractère prioritaire privait les juridictions nationales de la possibilité de poser une question préjudicielle à la CJUE lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est transmise au Conseil constitutionnel dont les décisions ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent à toutes les autorités juridictionnelles.

● La CJUE a rappelé que, afin d'assurer la primauté du droit de l'Union, la coopération entre la Cour et les juridictions nationales nécessite que celles-ci soient libres de la saisir à tout moment de la procédure, y compris dans le cadre d’une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, de toute question préjudicielle qu’elles estiment nécessaire (points 41-42, 45 et 51-53).

● Elle a particulièrement examiné l’hypothèse de l’examen d’une question de constitutionnalité d’une loi de transposition d’une directive communautaire fondée sur l’incompatibilité de la loi en cause avec le droit de l’Union (points 46 suiv. et 54-56).

Sur ce point, la CJUE a indiqué que « le caractère prioritaire d’une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité d’une loi nationale dont le contenu se limite à transposer les dispositions impératives d’une directive de l’Union ne saurait porter atteinte à la compétence de la seule Cour de justice de constater l’invalidité d’un acte de l’Union, et notamment d’une directive » (point 45).

Se fondant sur la nature de la QPC ainsi que l’interprétation et l’application qu’en fait le Conseil constitutionnel, la CJUE a donc répondu en deux temps à la Cour de cassation.

● Elle dit pour droit qu’une législation nationale instaurant une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales est contraire aux règles de l’article 267 TFUE dès lors que « le caractère prioritaire de cette procédure a pour conséquence d’empêcher, tant avant la transmission d’une question de constitutionnalité à la juridiction nationale chargée d’exercer le contrôle de constitutionnalité des lois que, le cas échéant, après la décision de cette juridiction sur ladite question, toutes les autres juridictions nationales d’exercer leur faculté ou de satisfaire à leur obligation de saisir la Cour de questions préjudicielles » (point 57).

● Cependant, une législation nationale qui instaure une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales ne viole pas l’article 267 TFUE dès lors que les juridictions nationales « restent libres :

- de saisir la Cour, à tout moment de la procédure qu'elles jugent approprié, et même à l'issue de la procédure incidente de contrôle de constitutionnalité,
- d'adopter toute mesure nécessaire afin d'assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l'ordre juridique de l'Union, et
- de laisser inappliquée, à l'issue d'une telle procédure incidente, la disposition législative nationale en cause si elles la jugent contraire au droit de l'Union. »

Il appartient ainsi à la juridiction de renvoi « de vérifier si la législation nationale peut être interprétée conformément à ces exigences du droit de l'Union » (point 57).

La CJUE laisse ainsi le soin à la Cour de cassation de tirer les conséquences de cette décision afin de se prononcer sur la validité de la question prioritaire de constitutionnalité. La Cour de cassation devra également en tirer les conséquences quant à sa compréhension et sa pratique de la question prioritaire de constitutionnalité.

Pour en savoir plus :
● Dossier spécial «Question prioritaire de constitutionnalité» du Conseil national des barreaux - www.cnb.avocat.fr
● Rubrique «Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC)» - Site du Conseil Constitutionnel - www.conseil-constitutionnel.fr


Mardi 29 Juin 2010

     


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